Art. 2a (własność dróg publicznych)

3 marca 20213 marca 2021 Anna Rogalińska

„1. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa.

2. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.”

Przedmiot regulacji określony w art. 1 i art 2 jest nam znany. Jest nim „droga publiczna”, podzielona na kategorie. Czyją te drogi są własnością?

Odpowiedz na to pytanie ma bardzo istotne znaczenie. Własność, to kwestia kluczowa we wszelkich rozważaniach, dotyczących danego przedmiotu regulacji jako, że decyduje o prawie do rzeczy – w tym, w zakresie posiadania, dysponowania i rozporządzania (triada uprawnień właściciela). Zatem tu mamy odpowiedz na pytanie kto jest podmiotem praw i obowiązków a w ujęciu procesowym (zarówno cywilnym czy sądowo-administracyjnym ) kto jest stroną czy organem. Aby wyjaśnić tą kwestię, zdaniem komentującego, konieczne jest przywołanie przepisów ogólnych – tym przypadku kodeksu cywilnego:

-art. 44 kc ”mieniem jest własność i inne prawa majątkowe”

-art.45 kc „rzeczami w rozumieniu niniejszego kodeksu są tylko prawa materialne

-art.47kc.par2 „Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego”

-art. 48 kc „Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania”

-art49 kc par1 ”Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa”

-art140 kc ”w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno –gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą”( uwaga formalna komentującego – jest to opisanie a nie definicja)

To dlatego w przypadku dróg mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej a w przypadku stosunków cywilnoprawnych ze służebnością przesyłu wprowadzoną do obrotu prawnego wraz z nowelizacją art49kc. Uwaga: służebność przesyłu nie dotyczy dróg publicznych.

Drogi publiczne stanowią odrębny przedmiot objęty generalnie regulacją ustawy o drogach publicznych i z tego powodu ustawodawca w wielu kwestiach odmiennie odnosi się do tego przedmiotu, co wynika z ustawy drogowej, która jest przepisem szczególnym w odniesieniu do kodeksu cywilnego. Takimi przepisami szczególnymi są też postanowienia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020r poz1363) czy też ustawa z dnia 27 pażdziernika 1994 o autostradach płatnych i krajowym funduszu drogowym (Dz.U z 2020r.poz2268) Także w szeregu przepisów (rangi ustawowej) zawarte są wyjątki od reguły dotyczące dróg, noszące rangę przepisu szczególnego, przykładowo w sprawach własnościowych ,dotyczących tego artykułu ustawa o gospodarce nieruchomościami np. art. 98

Jak tak przywołana z kodeksu cywilnego siatka pojęciowa o charakterze ogólnym odnosi się do przedmiotu szczególnego /rzeczy/jaką jest droga publiczna?

Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a zatem kwestie uprawnień i obowiązków odnoszą się do administracji rządowej.

Pozostałe kategorie dróg podlegają władaniu na tych samych zasadach, co drogi krajowe, samorządów odpowiedniego do kategorii szczebla. Zatem są mieniem odpowiednio: województwa, powiatu czy gminy.

Niejako, uprzedzając zapis art. 4.punkt 1 ustawy musimy odnieść się do terminu „droga”, w kontekście przywołanych zapisów kodeksu cywilnego. Droga to nie tylko pas najczęściej asfaltu ale też grunt na którym jest posadowiona. Sama droga w ujęciu cywilistycznym jest budowlą,ale w skład drogi ( pojęcie części składowej-patrz wyżej)to też stosownie do art4 pkt1:

leżące w jej ciągu obiekty inżynierskie
place
zatoki postojowe
chodniki
ścieżki rowerowe
drogi zbiorcze
drzewa i krzewy
urządzenia techniczne nie związane z ruchem pojazdów lub pieszych.

W nawiązaniu do ostatniego punktu precyzyjnego odniesienia brak. W poprzednich redakcjach ustawy funkcjonowały dwa pojęcia: „droga” i „pas drogowy”. Obecnie w art. 4 pkt.1 operujemy terminem „droga lub pas drogowy”. Poprzednio części składowe drogi były wymienione ale enumeratywnie.

Z pewnością obowiązujące ujęcie jest łatwiejsze w redagowaniu przepisu, niemniej jednak norma jest niekonkretna (norma prawna – o ile to możliwe – musi być precyzyjna) co może rodzić na tym tle różnice zdań czy wręcz konflikty, które są rozstrzygane nawet na szczeblu Sadu Najwyższego. Szerzej o tym traktować będzie komentarz do art. 39.

W tym miejscu zasadne jest przywołanie co istotniejszych wyroków sądowych, przydatnych do komentowania art 2a.

Wyrok NSA z 23 stycznia 2018 OSK-1731/18 oraz wyrok WSA Warszawie z 6 listopada 2019r. VI SA/Wa 1482/19 lex 2761904

… ”Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy (zajęcie pasa drogowego-uwaga komentującego) istotne znaczenie ma to, czy droga z której zbudowano zjazd ma charakter drogi publicznej. Takiego ustalenia dokonano powołując się na uchwałę w tym przedmiocie. Ustalenie to nie zostało podważone żadnym zarzutem skargi kasacyjnej. Kwestię sposobu wykazania praw własności nieruchomości przez gminę mają w tym miejscu znaczenie drugorzędne skoro to nie prawo gruntu zajętego pod drogę publiczną a jej publiczny charakter jest faktem istotnym dla rozstrzygnięcia sporu.”

Istotne znaczenie ma tu treść uchwały organu stanowiącego treść prawa (w przypadku samorządów) w przedmiocie nadania kategorii drogi publicznej co jest aktem prawa miejscowego a nie analiza zapisów nazwijmy je prawa cywilnego.

Postanowienie Sądu Najwyższego z 28 marca 2019r. syg akt III CSK 73/13

… ”Niedopuszczalne jest zasiedzenie gruntu, będącego częścią drogi publicznej, wyznaczonego liniami granicznymi pasa drogowego, obejmującego pasy awaryjnego postoju, pasy przeznaczone do ruchu pieszych, zatoki pasy dzielące jezdnie oraz pobocza jezdni, także wtedy, gdy nie zostały utwardzone i zagospodarowane jako chodniki lub ścieżki.”

Zatem pasy drogowe dróg publicznych na których zlokalizowana jest droga i inne urządzenia,będące częściami składowymi są własnością -co do zasady- samorządu, odpowiedniego do kategorii drogi lub Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Tym podmiotom przysługują uprawnienia właścicielskie jak też obowiązki, wynikające z prawa własności z następującymi zastrzeżeniami.

Jako mienie publiczne w ciągu których wykonywane są usługi publiczne podlegają celowi określonemu w art. 1 ustawy. Wyjątki od tej zasady ujęte są w ustawie ( np. art. 39 ust 3 in fine) lub innych przepisach szczególnych (!?) W związku z tym, poza wyjątkami określonymi w ustawach, nie można korzystać z drogi w sposób odmienny od jej przeznaczenia, bo w konsekwencji- choćby w ujęciu cywilnym – jest to naruszenie prawa własności rzeczy, uwagi na jej charakter,służącej usługom publicznym. Droga włącznie z pasem drogowym jest rzeczą wyłączoną z obrotu gospodarczego ( res extra comercium) Zbycie może nastąpić jedynie pomiędzy podmiotami określonymi w art.2a chyba, że uprzednio droga została pozbawiona kategorii drogi publicznej.

Korzystanie w sposób odmienny z drogi możliwe jest – jak wyżej zaznaczono – na podstawie zapisów ustawy i w sposób tam określony pod kontrolą zarządcy/zarządu drogi.

Z uwagi na funkcje publiczne i związane z tym wyłączenie z obrotu gospodarczego drogi nie można zasiedzieć.

Jednocześnie w przypadku zdarzeń na drodze, czy w związku z jej użytkowaniem podlega ona regulacjom, dotyczącym odpowiedzialności cywilnej z tytułu czynów niedozwolonych (delikt). Właściciela w tym przypadku reprezentuje zarządca/zarząd drogi-vide art. 19 ust 1 in fine w związku z art. 21 ust1 ustawy. W tym miejscu należy znaczyć że w przypadku drogi obowiązuje ogólna zasada „to co jest na powierzchni przypada gruntowi – (Łac.) superficies solo cedit.’

Przedstawiony zapis dotyczący własności pasów drogowych i zlokalizowanych w ich ciągu drogami publicznymi (w tym innymi częściami składowymi oraz zlokalizowanymi zgodnie z przepisami ustawy lub przepisami szczególnymi, obiektami obcymi) powstał w związku z przeprowadzoną reformą administracyjną państwa i jej celem jakim była decentralizacja administracji publicznej. Przy tej okazji próbowano uporządkować stan prawny gruntów pod drogami. Celem ilustracji tej kwestii zasadne jest przywołanie wyroku NSA z 29 lutego 2012 r.syg akt II OSK 2441/10 lex 1138163, którego jedna z tez brzmi następująco :…”Obecnie obowiązujący wymóg prawny,by do kategorii dróg publicznych-gminnych,zaliczone były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy(art. 2a udp) odnosi się do dróg nowo powstałych ( od 1999r) kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny ( własnościowy) nie został uregulowany nie utraciły charakteru drogi publicznej,w związku z wejściem w życie unormowania art2a udp…”

Zatem uwaga ogólna, prawo nie działa wstecz a rzecz dotyczy nie tylko dróg gminnych Ponadto z tytułu nadania kategorii w drodze aktu prawa miejscowego ( co do zasady) niedopuszczalny-jak wyżej wskazano – jest obrót tego typu nieruchomościami pomiędzy podmiotami niewymienionymi w art. 2a jak też zwrot nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi- z uwagi na treść uchwały nadającej kategorię drodze ( akt prawa miejscowego}

Zasadnym jest w tym miejscu przywołanie ustawy z dnia 13 pażdziernika 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy, reformujące administrację publiczną ( Dz.U z1998 Nr.133 poz.872) a w szczególności jaj art. 73 . Zamiarem ustawodawcy było uporządkowanie przy okazji reformy administracyjnej stanu własnościowego gruntów pod drogami publicznymi. Drogę do tego celu wybrano poprzez przepisy nacjonalizacyjne (komunalizacyjne w przypadku samorządów) -za odszkodowaniem. Zatem tak jak była mowa wyżej od dnia 1 stycznia 1999r. drogi publiczne i grunty stanowiące pas drogowy nie mogą być własnością innego podmiotu niż Skarbu Państwa lub samorządu odpowiedniego szczebla.

Taka konstrukcja prawna ma swoje konsekwencje w przypadku inwestycji drogowych w szczególności, gdy owa inwestycja dotyczy budowy nowej drogi publicznej lub rozbudowy istniejącej. W takich okolicznościach konieczny jest wykup gruntów. W powszechnie obowiązującym stanie prawnym przeprowadzenie takiej inwestycji nastręczyłoby wiele trudności, czy wręcz uczyniłoby ją niemożliwą. Stąd tez ustawodawca ustawą szczególną ( wyłączającą przepisy ogólne) wprowadził do obrotu prawnego przepisy, ułatwiające realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych- w tym też przepisy wywłaszczeniowe, które były pierwszymi po zmianie ustrojowej przepisami nadzwyczajnymi dotyczącymi tego problemu -jak się okazuje koniecznymi. Chodzi o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003r.o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tj.Dz.U. z n2020r.poz1363)

W tym miejscu należy wskazać na inny akt prawny nie będący przepisem szczególnym, związany też w zakresie realizacji prawa własności z ustawą o drogach publicznych. Chodzi o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (tj..Dz.U z 2020 r poz.1990) Do czasu wprowadzenia do obrotu prawnego specustawy drogowej to na podstawie zapisów tej ustawy dokonywano wywłaszczeń. W art. 2 tej ustawy znajdziemy -już znacznie rozbudowany – wykaz przepisów szczególnych dotyczących nieruchomości – w tym ich własności (niekompletny – vicde wymieniony wyżej art73)

Art. 98 tej ustawy traktuje o wydzielaniu działek pod drogi publiczne i jest przykładem na przygotowanie inwestycji wg. ogólnych zasad, to jest poprzez realizację planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku sytuacja jest odwrotna – ustawodawca nakazuje wykup gruntów uprzednio przeznaczonych w tych planach pod budowę dróg publicznych (!) – zatem najczęściej zarządca/zarząd drogi winien brać udział, w zgodzie z przepisami, w konsultowaniu planów zagospodarowania przestrzennego i monitorować proces jego realizacji, by uniknąć ewentualnego zaskoczenia.

Zarządca i zarządzanie nieruchomościami w pasie drogowym to kwestia dotycząca realizacji praw i obowiązków określonych min w artykule 2a ustawy , przez powołane do tego podmioty. Tę kwestię regulują: art.18 (dotyczący zarządcy dróg krajowych – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) oraz art 19.20 21 i 22 omawianej ustawy.

W tym miejscu dodatkowa uwaga odnośnie art. 19 ust 5 ustawy. Przepis ten stanowi że zarządcą wszystkich dróg w miastach na prawach powiatu z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest jego prezydent. Zwrócić należy uwagę na to, że jest on zarządcą z pełnymi tego faktu konsekwencjami, wynikającymi z art. 19 ust 1 czy 20 wszystkich w/w dróg , tj. gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych, nie tylko przypisanej jemu kategorii. Właścicielem tych dróg zgodnie z omawianym artykułem jest kto inny. Obszernie ten problem będzie omawiany przy art. 19. W tym jednak miejscu należy zasygnalizować, że jest to poważny problem, jak to ujęto w literaturze tego przedmiotu – wymagający uregulowania.

Mec. Ryszard Kulik