Proces

1.Wstęp

Tekst ten nie jest przywołaniem działa Franza Kafki- jest przywołaniem jednej ze spraw sądowych, odnoszących się do kwestii zdaniem autora istotnej w zakresie utrzymania dróg publicznych.

„W zakresie utrzymania dróg publicznych” jako, że są to drogi, będące we władaniu Skarbu Państwa (dalej „SP”) ewentualnie samorządu terytorialnego (dalej „samorządu”) przeznaczone do powszechnego użytku oraz związanej z nimi odpowiedzialności za zdarzenia drogowe i „konsekwencje”, bywa tak, utrzymania. Jest to wyrok bardzo istotny.

Piszący te słowa z wielkim zainteresowaniem przeglądał orzecznictwo sadowe w tych kwestiach-z racji wykonywanych obowiązków zawodowych od początku lat 90-tych ubiegłego wieku ( publikacje wyroków dotyczyły też okresu wcześniejszego) W toku tej analizy można było zauważyć pewną prawidłowość. Ocena prawna tego typu zdarzeń w coraz mniejszym zakresie odnosiła się do prawa administracyjnego, w coraz większym zakresie przechodząc w zakres cywilny do skrajnej jego postaci związanej z zasadą winy, będącej konsekwencją wykonywania prawa własności tych dróg, z wyłączeniem zwrócenia uwagi na ich publiczny charakter .W związku z tym można podzielić orzecznictwo w zależności od poglądu składów orzekających sadów w zakresie poglądów ekonomicznych (liberalizm ekonomiczny czy też nie) i specjalizacji prawnej (chodzi o prawo administracyjne czy cywilne) w zależności od poglądów/specjalności w wyżej określonym zakresie. Na tym tle zrodziła się bardzo istotna różnica w ocenie prawnej deliktu w toku utrzymania dróg-nie mówiąc o luce prawnej wynikającej z lakoniczności przepisu.

Jako że wszelka luka generuje potrzebę jej usunięcia, brak tego typu reakcji rodzi skutek w postaci „biznesowego” zagospodarowania tego typu sytuacji. Stad też zdaniem autora powstała lukratywna branża prawnicza, zajmująca się w oparciu o treść art. 415(417?) i 444 in fine kodeksu cywilnego wyprocesowywaniem z branży drogowej roszczeń odszkodowawczych. Kwestia tego typu deliktu nie dotyczy li tylko branży drogowej – odnosi się to też do innych sfer działalności publicznej, powiązanej z usługami publicznymi (uwaga autora-usługi wywołane statutowymi zadaniami SP bądź samorządu.)

Zatem dobrze się stało, że zapadł wyrok Sądu Najwyższego (niestety nie będący zasadą prawną) całościowo regulujący ten problem.

Chodzi o wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2019r o syg. akt IV CSK 152/18 opublikowany w systematyce LEX pod nr 2623945 z którym wiążą się następujące tezy:

1.o charakterze procesowym, niemniej istotnym w zakresie obrony zarządców/zarządów dróg ,a odnoszący się do terminu przedawnienia roszczeń w tego typu sprawach-przepis procesowy nie powinien ograniczać uprawnień stron, wynikających z prawa materialnego. Chodzi o prawo składania zarzutu przedawnienia roszczeń.

2.tu cytat: ”Przyczynienie się do szkody występuje, gdy w wyniku badania stanu faktycznego sprawy dojść trzeba do wniosku że bez udziału poszkodowanego szkoda hipotetycznie nie powstałaby lub nie przybrałaby rozmiarów, które w ostateczności w rzeczywistości osiągnęła”.

3.”odpowiedzialność zarządcy drogi nie ma charakteru gwarancyjnego „( w tym, zdaniem autora -nie wynika to z faktu własności drogi będącej drogą publiczną i gruntu pod nią),stąd też …”nie ponosi on odpowiedzialności za każdą usterkę drogi” jak właściciel nieruchomości (uwaga autora) Zatem nie ma w tym przypadku automatu, czy też schematu bądź reguły w tym temacie  –odpowiedzialności- wymaga to jedynie wykazania starannego działania zarządu/zarządcy drogi.

4.”Utrzymanie bezpiecznego stanu drogi nie jest zobowiązaniem rezultatu, lecz skutecznego działania zgodnie z zasadami racjonalnego i nowoczesnego administrowania (przyp. Autora)-nie zarządzania, np. nieruchomością ) i to racjonalnego w zgodzie z zasadami zarządzania na drodze publicznej, co wymaga oceny zgodnie ze stwierdzonym stanem faktycznym.”

2.Opis stanu faktycznego , związanego z tym zagadnienia prawnego oraz opis przebiegu procesu

-Przebieg procesu-kalendarium

1/w dniu 27 kwietnia 2010r miało miejsce zdarzenie drogowe na drodze zarządzanej przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w R  -niestety wypadek miał skutek śmiertelny.

2/postępowanie karne w tej sprawie umorzono.

3/w skutek pozwu skierowanego przez rodzinę poszkodowanego Sąd Okręgowy oddalił powództwo- wyrokiem z dnia 11 października 2016r.

4/na skutek apelacji powodów Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017r zmienił zaskarżony wyrok, uznając roszczenia powodów i wyrokując w sposób odmienny niż to uczynił Sąd Okręgowy.

5/od wyroku Sądu Apelacyjnego zostały wniesione przez pozwanych skargi kasacyjne

6/Skutkiem tych skarg Sąd Najwyższy wydał wyrok, będący przedmiotem niniejszego opracowania, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Sąd Apelacyjny

-cd. Wg. informacji mecenas prowadzącej tą sprawę –w roku 2020 doszło do wydania przez Sąd Apelacyjny wyroku w oparciu o ocenę Sądu Najwyższego ,po myśli zarządcy drogi. Niemniej wyrok ten został zakwestionowany przez powodów. Zatem należy oczekiwać ponownego wydania wyroku  SN-u w tej sprawie.

Niemniej jednak ocena prawna zdarzenia wydana przez Sąd Najwyższy i będąca przedmiotem niniejszego opracowania jest faktem.

Jedynie na marginesie, abstrahując od meritum prowadzonych spraw, biorąc pod uwagę fakt, że zdarzenie miało miejsce 27 kwietnia 2010r, jest to przyczynek do tego, jak długo potrafi być rozpatrywana sprawa – czy aż tak skomplikowana pod względem faktycznym czy prawnym? Aby odpowiedzieć na to pytanie przeanalizujmy jej aspekty i ocenę prawną zagadnienia w oparciu o treść przedmiotowego wyroku

-Stan sprawy wg zgromadzonego materiału dowodowego:

W dniu 27 kwietnia 2010 na drodze będącej w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R. miało miejsce zdarzenie drogowe , niestety ze skutkiem śmiertelnym. Poszkodowany poruszając się w godzinach nocnych skuterem na prostym odcinku drogi zjechał na obniżone pobocze (o 10 cm). Przy próbie powrotu na jezdnię wywrócił się , doznając poważnych uszkodzeń ciała. Po kilku dniach pobytu w szpitalu zmarł. Jak wcześniej zaznaczono, organa ścigania umorzyły postępowanie. Rodzina poszkodowanego wystąpiła przeciwko zarządowi drogi z roszczeniami o odszkodowanie ( art.415kc) i zadośćuczynienie (art. 446 par 4 kc).Pozwanym był ubezpieczyciel zarządu drogi. W toku postępowania przed sądem pierwszej instancji do udziału sprawie –w związku z przekroczeniem sumy gwarancyjnej – został wezwany zarząd drogi( postanowienie Sądu z dnia 13lutego 2015r.)

W związku ze sprawą istotna była odpowiedz na pytania „czy zarząd drogi utrzymywał ją w należytym stanie i czy w dniu zdarzenia jej stan stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu”(treść wyroku str 3)

Kluczowe w tym względzie okazały się opinie biegłych z zakresu:

-budownictwa i drogownictwa

-inżynierii ruchu

-Ocena prawna

Weryfikacja stanu faktycznego okazała się korzystna dla pozwanych, o czym świadczy treść wyroku Sądu Okręgowego. Jak wskazano na wstępie odmienne zdanie miał Sąd Apelacyjny który na skutek apelacji strony powodowej, wydał całkiem odmienny wyrok, który na skutek kasacji pozwanych został uchylony przez Sąd Najwyższy a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez sad niższej instancji.(jak wyżej wskazano sprawa przed sądami toczy się nadal)

Istotna dla nas jest ocena prawna przeprowadzona przez skład orzekający Sądu Najwyższego.

-Art.417kc (delikt wynikający z wykonywania władzy publicznej) nie jest właściwy w tego typu sprawach. Właściwy jest art. 415 kc z tej przyczyny że w tym przypadku w zakresie czynności zarządcy/zarządu drogi mamy do czynienia nie ze sprawowaniem imperium a dominium czyli ujmując rzecz w sposób potoczny nie wykonywano czynności władczych.

-w kontekście art. 20 pkt 4 w związku z pkt.10 i11 ustawy o drogach publicznych o treści:

20 „Do zarządcy drogi należy w szczególności:…

4) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą…….

10) przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego;…..

11) wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających;”

mięliśmy przy tym stanie faktycznym do czynienia z zaniechaniem działania czy też takiego zaniechania nie stwierdzono?.Kwestię tą SN poddał analizie.

Powołując się na wcześniejszy wyrok w innej sprawie (V CSK 349/13 nie publ.) SN stwierdził że „Za zaniechanie uznaje się każde niewykonanie zupełne lub częściowe obowiązku dostatecznie skonkretyzowanego w normie prawnej. Decydujące znaczenie dla tej odpowiedzialności ma zatem zgodność zachowania sprawcy z wzorcem postępowania ujętym w przepisie prawa materialnego, przy czym w prawie publicznym dominuje metoda regulacja obowiązku w taki sposób, by czynności nakazane i oczekiwane od zobowiązanego były szczegółowo określone przez przepisy. Brak zatem skonkretyzowania w normie prawnej obowiązku działania może prowadzić do stwierdzenia braku bezprawności zaniechania, a tym samym braku podstawy prawnej dla przypisania odpowiedzialności.

Zdaniem Sądu zarzuty wynikające z art. 20 pkt. 4 ,10 i 11 ustawy o drogach publicznych są nietrafne gdyż wskazują one jedynie na ogólny obowiązek utrzymania dróg publicznych w stanie zapewniającym bezpieczne z nich korzystanie. Natomiast nie wynika z nich obowiązek wykonywania wszelkich prac które wykluczałyby (uwaga autora) narażenie użytkowników dróg na wypadek. W tym miejscu należy ten zapis skomentować. Brak jest konkretnych zapisów zarówno w przepisach ustawy drogowej jak też w przepisach wykonawczych np. w odniesieniu do tej sprawy że różnica poziomów między poboczem a jezdnią w wysokości 10 cm jest nadmierna. Należy dodać w odniesieniu do tej konkretnej sprawy że prześwit w dopuszczanych do ruchu  pojazdach wynosi co najmniej kilkanaście centymetrów. Powracając do analizy art. 20 pkt 4 10 i 11 sad uznał że przepisy te określają ogólny obowiązek utrzymania oznaczonych dróg (uwaga autora – publicznych)

-Oczywiście standardem jest uwaga sądów formułowana w zasadzie „Praca zarządcy drogi powinna być tak zorganizowana, aby miał on możliwość odpowiednio szybkiego stwierdzenia wystąpienia na drodze zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu i podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia”- w wyrokach przywołanych przez ten Sąd-z 25 września 1980 II CR 316/80,OSNCP 1981,NR7,poz129,z dnia 8 pażdziernika1985 I CR 289/85,OSNCP 1986,Nr10 poz154, z dnia 25marca 1999r.,II CKN213/98,nie publ.. Stwierdzenie to nie jest kazuistyczne i odnosi się też do następnej tezy przedstawionej przez Sąd że :”utrzymanie bezpiecznego stanu drogi nie jest zobowiązaniem rezultatu, jest zobowiązaniem skutecznego działania, zgodnie z zasadami racjonalnego i nowoczesnego administrowania” Zatem postulowany w niektórych wyrokach dotyczących tego typu spraw w odniesieniu do standardu utrzymania dróg, konkretyzujący się w zapisie „wykluczałoby” nosi znamiona postulatu rezultatu a nie skutecznego działania i jako typu nie powinien w toku analizy tych spraw mieć miejsca. Na marginesie należy zauważyć że na gruncie prawa prywatnego (cywilnego)ujmowana jest szerzej , gdyż odnosi się też do powinności nie objętych przepisami prawa ( uwaga autora –np. w oparciu o zasady współżycia społecznego

-Przyczynienie się- W przedmiotowym wyroku Sąd wrócił uwagę, że korzystanie z dróg choćby będących w najlepszym stanie technicznym zawsze wymaga od ich użytkowników zachowania ostrożności, dostosowania techniki do panujących warunków. Postulat „gwarancyjny”: ma w tym przypadku charakter teoretyczny i zdaniem autora bardziej powinien się odnosić do użytkowników dróg gdyż standardy utrzymania dróg odnoszą się do ogółu pojazdów a nie w odniesieniu do indywidualnego użytkownika. W tym konkretnym przypadku poszkodowany poruszał się nadmiernie obciążonym pojazdem ,skutkującym zaniżonym do 10 cm prześwitem ,w nieprawidłowo zapiętym kasku. A i technika jazdy ( zjechanie na pobocze i próba powrotu na jezdnię)nie odpowiadała sytuacji.

–Przedawnienie, jest to kwestia formalnoprawna mniej istotna dla zarządcy/zarządu a bardziej dla prawników zajmujących się tego typu zagadnieniami. Dlatego ograniczyłem się na wstępie jedynie do przytoczenia tezy ale jakże istotne. Art117 par2 dotyczący przedawnienia (w tej sprawie – uwaga autora) jest przepisem materialnym i stanowi prawo strony i nie powinno podlegać ograniczeniu na mocy przepisu procesowego.

Wnioski ściśle związane ze sprawą (sensu stricto)

Na mocy zebranego materiału dowodowego stwierdzono prawidłowość wykonywania obowiązków przez. zarządcę /zarząd drogi

Stwierdzono że poszkodowany jako użytkownik drogi nie zachowywał się prawidłowo.

Najistotniejsze jest to, że poddano analizie treść przepisów dotyczących sprawy i wysunięto z tego  korzystne dla pozwanych wnioski

Sąd Najwyższy, dostrzegając uchybienia w działaniu Sadu Apelacyjnego przesłał sprawę temu sadowi do ponownego rozpatrzenia .Zatem nie jest to jeszcze koniec. Najistotniejsze, że analiza prawna tego składu orzekającego Sądu Najwyższego poszła w świat. Zatem,

Wnioski ogólne (sensu largo)

-Tak jak wskazano na wstępie, i to należy podkreślić, praca zarządu drogi- i to trzeba w wielu przypadkach przyznać- syzyfowa nie gwarantuje jej rezultatu i nie stanowi zobowiązania rezultatu a starannego działania związanego z warunkami pogodowymi, losowymi czy też zachowaniem uczestnika ruchu drogowego.

-Zapisy art. 20-tego w szczególności pkt 4 są tak bardzo lakoniczne i przez to podlegające w gruncie rzeczy w kontekście tego wyroku niedopuszczalnej interpretacji rozszerzającej, winny podlegać weryfikacji w świetle konkretnego stanu faktycznego.

-Miejmy nadzieję, że sądy mając na uwadze ten wyrok.,( wyrok ten nie stanowi niestety zasady prawnej) będą z większą uwagą orzekać w tego typu sprawach, związanych z utrzymaniem drogi/

-Warto się ubezpieczyć i to wysoko, np. w przypadku tej sprawy doszło do wyczerpania sumy gwarancyjnej stąd nastąpiło pozwanie zarządu drogi.

Komentarz od autora

Przedstawiony wyrok bez wątpienia jest sukcesem. Nie jest to jednak zasada prawna, choć bardzo poszerzona i wnikliwa analiza prawna składu orzekającego SN. Stanowi on jednak wskazówkę, na co zwracać uwagę przy orzekaniu w tych sprawach. Sąd zwrócił uwagę na to, że mamy do czynienia z dwoma gałęziami prawa w ramach jego systemu: cywilnym i administracyjnym. Z tego wynikają różnice w sferze zarządzania, sferze publicznej czy cywilnej. Nieprzypadkowo prawo cywilne nazywa się prawem prywatnym. Dobrze, że sąd w tym składzie zwrócił na to uwagę. Niestety rozwój gospodarki rynkowej powoduje swoiste uproszczenie prawa (jego wulgaryzację) skutkiem czego dostrzega się tylko aspekt cywilny spraw. Stąd też w sprawach będących stykiem administracji i cywilistyki dominuje rozumowanie o charakterze cywilnym. W skrajnych przypadkach sprawy z udziałem zarządów dróg rozpatrywane są przez sady gospodarcze mimo tego, że nie są one podmiotami gospodarczymi a co więcej mają one zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Proces cywilizowania – nie mylić z postępem cywilizacyjnym, chodzi o proces wprowadzania cywilistycznego sposobu działania i metodologii postępowania- postępuje nawet wśród prawników, w tym też predestynowanych do orzekania. W innych okolicznościach taki proces, stricte cywilistyczny – w tym konieczność interpretowania przepisów tylko pod tym kontem, nie powinna mieć miejsca.

Piszący te słowa wyraża pogląd, że zasadne jest rozdzielenie sfer cywilnych i administracyjnych tym bardziej, że w toku postępu industrialnego mamy do czynienia z nową kategorią działalności administracji jaką są ”usługi publiczne”- usługi, nakazujące działanie nie będące działalnością gospodarczą a organizowane nie przez podmioty cywilne a administrację publiczną, ale to już inna historia. Uwaga dodatkowa: Przesadą w drugą stronę było by orzekanie w tych sprawach przez sądy administracyjne. Niemniej jednak przed sądami cywilnymi ( nie gospodarczymi) właściwe by było uwzględnianie odrębności ,wynikających z umów związanych z usługami publicznymi.

Piszący te słowa nadal postuluje dla doprecyzowania i sfinalizowania tematu znowelizowanie art. 20-tego ustawy drogowej ,zwłaszcza jego pkt. 4 i uzupełnienie go o tekst jednoznaczny w swojej treści i wymowie. Firmy prawnicze wykorzystujące w sposób nieetyczny ten nieostry przepis nadal będą działały w zgodzie z prawem na szkodę zarządów dróg i ich ubezpieczycieli. Przez orzecznictwo nie postawiona zostanie temu tama a jedynie utrudni to ich działalność.

Ryszard Kulik

P.S. Autor pragnie podziękować Pani Mecenas E.W. i Dyrektor J.Ch z Powiatowego Zarządu Dróg w R za udzielenie informacji pomocnych w napisaniu tego tekstu.