Jak znajomość przepisów prawnych wpływa na proces budowy i utrzymania dróg ?

Rozmowa z mecenasem Ryszardem Kulikiem , ekspertem zagadnień prawnych, znajdujących zastosowanie w drogownictwie.


Polskie prawo podlega ewolucji, co jest oczywiste, wszak w każdej dziedzinie życia – w tym tego społecznego – następują zmiany. Dotyczy to również drogownictwa. Większość nowelizacji prawa ma na celu usprawnienie procesu inwestycyjnego, czyli przyśpieszenie tempa budowy dobrze zaprojektowanej i wykonanej sieci komunikacyjnej. Na charakter zmian w prawodawstwie wpływają także uregulowania unijne.

Panie mecenasie – chyba nikt nie kwestionuje znaczenia prawa na poziomie realizacji inwestycji na sieci dróg krajowych. Czy równie oczywista jest świadomość rangi prawa w przypadku budowy i eksploatacji dróg samorządowych – także miejskich dróg czyli ulic?

Przepraszam, że zaczniemy nie od meritum ale de pewnych kwestii nazwijmy porządkowych. Np. osobowych. Przedstawiony zostałem jako ekspert, tymczasem wcale się nim nie czuję – zwłaszcza w sytuacji, gdy zakres tematyki – tak, jak w przypadku dróg publicznych – jest bardzo szeroki, by nie powiedzieć wręcz olbrzymi. Bardziej adekwatne jest stwierdzenie, że jestem praktykiem, zajmującym się tematyką drogową.

Bardzo wiele osób kwestionuje znaczenie prawa-  na czele z nazwijmy to grupą zawodową zwaną „politykami” oraz dużą częścią społeczeństwa nie związaną zawodowo z prawem aż do czasu, gdy w jakiejś formie przyjdzie im się z tym prawem zetknąć. Przechodząc do drogownictwa: to jest temat nośny społecznie i politycznie, a zatem przydaje się tu porzekadło, które znakomicie oddaje i tę sytuację-  wszyscy znamy się na piłce nożnej, medycynie i właśnie na prawie – w tym także prawie drogowym. Swoją drogą ta tematyka rzeczywiście jest ciekawa.

W tym miejscu wyjaśnijmy sobie pewne kwestie, będące podstawą do zadanego pytania – chodzi o istotę podziału pomiędzy drogami publicznymi i pozostałymi drogami. Drogi- bez przymiotnika „publiczne” – jako rzecz są przedmiotem zainteresowania prawa, w gruncie rzeczy prawa cywilnego. Dopiero dookreślenie „publiczne” bardzo rozszerza zakres przedmiotowy zagadnienia.

Owa droga, będąca” rzeczą”, określoną jako rzecz przeznaczona do użytku publicznego ( vide art1 ustawy o drogach publicznych) zyskuje walor publiczno- prawno-społeczny tzn. staje się przedmiotem zainteresowania wraz ze wspomnianym prawem cywilnym ( które odnosi się do poziomych relacji równych względem siebie osób czy podmiotów) wszystkich gałęzi prawa – jednakże poza prawem konstytucyjnym. Zatem podlega regulacjom także:

  • prawa administracyjnego ( jako relacja władza publiczna – obywatel) w tym przykładowo w kwestiach: zagospodarowania przestrzennego, porządku w zakresie procesu budowlanego (prawo budowlane), w kwestiach rozliczeń podatkowych (prawo podatkowe), przebiegu dróg publicznych, przez – w rozumieniu drogowców – przeszkody wodne (prawo wodne), w związku z zasadami korzystania z dróg –nie tylko publicznych – które określa ustawa prawo o ruchu drogowym
  • prawa karnego ( odczytywanego jako sankcje państwa za niewłaściwe zachowanie, spenalizowane w kodeksie karnym (i nie tylko) -najogólniej w przepisach karnych. Zatem chodzi o pretensje w najszerszym zakresie władzy do obywatela

Przykłady nazwijmy to dziedzin prawa, do których odnosi się przedmiot regulacji, którym jest droga publiczna można mnożyć. Dla porządku należy dodać prawo z tzw. elementem obcym, którym jest prawo międzynarodowe – w tym regulacje prawne w odniesieniu do Unii Europejskiej.

Cały ten zestaw regulacji odnoszących się do wszystkich regulacji prawnych nosi nazwę systemu prawa.

Doprecyzujmy zatem: system prawa to całość do której odnoszą się wszelkie regulacje prawne – przy czym i w tym względzie decyduje nadrzędność poszczególnych regulacji.

Bezwzględnie nadrzędne jest prawo konstytucyjne (które jednak nie odnosi się do dróg) czego odzwierciedleniem są zapisy Konstytucji. Nie przypadkowo zapisy tego fundamentalnego aktu prawnego w odniesieniu do innych aktów prawa określane są jako „wzorce ustawowe”, których legalność rozpatruje Trybunał Konstytucyjny.

W tym miejscu dygresja odnosząca się do Prawa Unii Europejskiej : z racji przynależności do UE nasz polski system prawa podlega prawu unijnemu. Generalnie UE swoje prawo wydaje w dwóch podstawowych formach (nie jest w tym miejscu przedmiotem naszych rozważań decyzja, opinia czy zalecenie UE):

  • rozporządzenia unijnego, czyli aktu prawnego bezpośrednio stosowanego w państwach członkowskich UE
  • dyrektywy unijnej, czyli aktów prawnych, które podlegają tzw. implementacji czyli dostosowaniu do wewnętrznego, w tym przypadku polskiego systemu prawa, wdrażanego do niego za pomocą ustaw i aktów wykonawczych

To są wszystko swoiste Himalaje wiedzy prawniczej o których musimy wiedzieć, by zrozumieć problematykę o której mówimy. Jeszcze tylko jedna uwaga w odniesieniu do owego systemu prawa:

Prawo powinno być wewnętrznie spójne i nie powinno być wewnętrznie sprzeczne, zatem używając terminologii komputerowej – aby prawo było skuteczne musi być komplementarne.

Po tym niestety przydługim wstępie wróćmy do konkretów, czyli prawa w drogownictwie. Podstawowym aktem prawnym rangi ustawowej jest ustawa z dnia 21 marca 1985r (tj. Dz U. z 2020r. poz.470) o drogach publicznych-wielokrotnie nowelizowana –gdzie mamy do czynienia z podziałem przedstawionym na wstępie czyli podziałem dróg na drogi krajowe i drogi samorządowe. Odróżnia je głównie to, że właścicielem pierwszych jest Skarb Państwa a pozostałych samorząd odpowiedniego szczebla.

Z rozrzewnieniem, moim zdaniem, należy wspomnieć te czasy pod rządami Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, poprzedniczki Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, gdzie wszystkie drogi publiczne stanowiły jedność pod względem organizacyjnym.

Najogólniej rzecz ujmując – konsekwencją tego podziału mimo tego samego przedmiotu regulacji, jest to, że istnieje wewnętrzny podział (poczynając od różnic co do właścicieli) i co za tym idzie podział na różne podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami.

Zatem „budowę i eksploatację” z zadanego mi pytania należy – tak, jak chce art. 19 ust1 ustawy o drogach publicznych – uzupełnić o planowanie, budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg.

Na tym tle odnosząc się do pytania o ulice ( a ulice bywają i na wsiach) koszmarem wydaje się zarządzanie drogami w miastach trochę większych -nie tzw. prezydenckich – przez które przebiegają drogi samorządowe czyli gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe.

W tym miejscu istotny wniosek natury ogólnej: prawo to opublikowana w formie konkretnych przepisów uregulowana i realizowana potrzeba natury publicznej (prawo administracyjne), prywatnej ( prawo cywilne), w razie zaistnienia takiej potrzeby – zabezpieczone w formie sankcji karnej. Świadomość rangi prawa zależy głównie od organizacji i poczucia sprawiedliwości danego społeczeństwa.

Panie mecenasie, na  jakim etapie realizacji inwestycji drogowych jest najwięcej przypadków nie przestrzegania prawa?

Oczywiście inwestycje drogowe są częścią przywołanego wyżej procesu zarządzania drogami. Brak przestrzegania prawa jest wypadkową czynników natury społecznej, poczucia sprawiedliwości adresatów normy prawnej i ich odpowiedzialności poprzez sprawiedliwe regulacje prawne celów, jakie przysługują ustawodawcy czy obecnie też samorządom, technicznej jakości systemu prawa (czyli min. komplementarności ) na uwarunkowaniach psychicznych adresatów normy prawnej kończąc. Czynników zatem jest wiele. Trudno mi praktykowi nie zatrudnionemu w procesie legislacji odnieść się do przyczyn braku przestrzegania prawa. Mogę te sygnały odbierać z perspektywy skutków czyli spraw spornych.

Z punktu widzenia systemu prawa należy stwierdzić, że nie jest z tym najlepiej (postulat wewnętrznej spójności prawa) skoro w naszym prawie mamy do czynienia z całym systemem specustaw, czyli ustaw ukierunkowanych na określony cel społeczny, regulujących w sposób wyjątkowy, odmienny od systemu prawa (czyli na zasadzie wyjątków od reguły). W prawie dotyczącym dróg mamy do czynienia z dwiema tego rodzaju ustawami – przy czym najistotniejsza to ta, dotycząca inwestycji drogowych tzn. ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ta ustawa formalnie obowiązuje do końca 2023 roku.

Zatem skoro istnieje taka sytuacja prawna, nie jest najlepiej z jakością prawa, spójnością tego prawa i jego akceptacją społeczną.

Odpowiedzią na pytanie o jakość prawa niech będzie ilość spraw zawisłych przed sądami. Zatem wszystko zależy od kwestii kolokwialnie mówiąc „nadepnięcia na odcisk” i odreagowania na ten dyskomfort, mając doświadczenie w zakresie świadomości społecznej, znajomości systemu prawa czy odnosząc do psychiki zainteresowanego podmiotu.

Tego typu przypadki mają miejsce na każdym etapie zarządzania drogamic- jak np.: zajęcie pasa drogowego, roszczenie odszkodowawcze natury cywilnej. Przykładowo w swojej pracy zawodowej miałem do czynienia ze sprawą sądową relatywnie niedawno skończoną, której początek miał miejsce przed stanem wojennym (uwaga ze względów demograficznych, osobiście jej nie wszczynałem) a która poważniej mówiąc wynikła z błędu legislacyjnego, związanego ze stosowaniem abolicji (zwolnienia od ścigania karnego-nie mylić z amnestią). Ale to już cytując klasyka – inna historia.

Duży segment spraw tego rodzaju stanowią traktowane w legislacji po macoszemu sprawy egzekucyjne, kiedy to strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania kwestionuje jego wysokość poprzez odmowę opuszczenia gruntu, budynku czy lokalu. Tego typu sprawy mogą także trwać latami (jakie to dolegliwe dla inwestora!) choć przecież wydaje się, że to nic prostszego, wszak zasada działania została przesądzona i chodzi tylko o egzekwowanie prawa.

Zatem: nie ma reguły i na każdym etapie sprawy są jednakowo dolegliwe, bo komplikują możliwość  działania, co rzutuje na całość danej sprawy.

Prawo powinno być transparentne. Czy wymaganiu temu odpowiadają wszystkie przepisy, które obecnie znajdują zastosowanie w drogownictwie?

Zatem najogólniej – prawo powinno być jasne, klarowne i zrozumiałe dla jego adresata. Jest to kolejny postulat, który odnosi się do jakości prawa. Nie jest z tym najlepiej czego dowodem są ilości spraw składanych do sądów. W środowisku prawniczym kursują legendy o sposobie pisania prawa np. w Monarchii Austro-Węgierskiej. A bywa, że i obecnie też. Zadanie to jest domeną (i powinno nią być) kolejnego zawodu prawniczego, gdzie jest wymagane odrębne szkolenie, a praca siłą rzeczy wymaga współdziałania m.in. z politykami (wyrazy współczucia). Chodzi o legislatorów.

Brak transparentności to bolączka polskiego systemu prawa. Drogownictwo jako jego cześć nie jest w tym przypadku wyjątkiem.

Przyczyn takiego stanu rzeczy jest wiele i wcale nie muszą wynikać z obecnego życia politycznego. 

Przy okazji dygresja: podczas wielu spotkań spotykam się z zarzutami w odniesieniu do właśnie prawników, że mamy takie czy inne prawo. Prawa nie tworzą prawnicy. Tworzą je politycy, a prawnicy co najwyżej je piszą-w sensie technicznym.

Proces tworzenia prawa jest sformalizowany i zanim taki projekt aktu prawnego trafi do Sejmu przechodzi tzw. proces legislacyjny. Od strony formalnej wszystko jest w porządku, tyle tylko, że prawo tworzą ludzie, zapewne ci wpływowi którzy mają różne cechy charakterologiczne, określone poglądy społeczne, ekonomiczne, wrażliwość społeczną czy wręcz złą lub dobrą wolę (a i cele). Co do zasady tworzenie prawa winno być typową pracą benedyktyńską, wymagającą cierpliwości, dokładności i czasu. Wielkie kodyfikacje-bo i na tym rynku są swoiste „przeboje” – powstają latami. Przykładowo, kodyfikacje Cesarza Justyniana powstawały 25 lat. 

Wróćmy do Polski. Kodeks cywilny, ten z 1964 roku powstawał kilkanaście lat, tworzony przez nie jedną komisję redakcyjną. Nie był dziełem lub nie był napisany przez jedną osobę. Powstało dobre i transparentne prawo. Prawo tworzy się latami i bardzo łatwo je zniszczyć. To nie jest tak, jak z domem, że po zniszczeniu łatwo można go odbudować. Zniszczenie prawa rodzi spustoszenia w mentalności ludzkiej a  to jest bardzo trudno odbudować.

A dzisiaj? Prawo jest pisane bardzo szybko, jest obliczone na krótki czas obowiązywania i podlega bardzo częstej nowelizacji, czasami z byle błahego powodu. Efekt- mamy do czynienia z procesem inflacji prawa. Taka inflacja -jak każda inflacja -nie wywołuje dobrych skutków. W zakresie jakości prawa też, czego wyznacznikiem jest też jego transparentność, a raczej jej brak.

Swoistym lekarstwem na złą jakość prawa -niezależnie od korzystnych zmian legislacyjnych czyli poprawiania prawa – jest orzecznictwo sądowe.

Sądy jako organy stosujące prawo mają możliwość wpływania na jakość prawa poprzez wyroki i tym samym wykładnie czyli proces tłumaczenia prawa. Swoją drogą do czego to dochodzi, że prawo należy wyjaśniać. Im sądownictwo jest na wyższym szczeblu, tym ta możliwość sądu jest większa. Sąd Najwyższy ma możliwość w ramach swojego orzecznictwa tworzenia zasad prawnych, powszechnie obowiązujących i niwelujących luki w prawie oraz wyjaśnienia zawiłości prawnych.

Reasumując: z transparentnością prawa w drogownictwie tak jak i w całym systemie prawa nie jest najlepiej, ale jest infrastruktura (i tu trafia się termin techniczny przydatny w prawie), która stwarza możliwości poprawy tego nieciekawego stanu rzeczy.

Niezwykle ważne jest popularyzowanie wiedzy prawniczej. Na jakie zagadnienia prawne – zdaniem Pana mecenasa- należy położyć nacisk w szkoleniach, które w najbliższych miesiącach będą przygotowywane dla różnych środowisk branży drogowej?

Popularyzowanie wiedzy prawniczej to też zadanie dla dziennikarzy – zwłaszcza tych nazwijmy ich nieładnie branżystami. Są o tyle lepsi od innych dziennikarzy, że muszą dysponować wiedzą- oczywiście nie specjalistyczną, ale ogólną w ramach branży którą się zajmują.

Prawnicy są niejako „przy okazji” popularyzatorami prawa. Ich zadaniem – zwłaszcza w zakresie działania prawników, którzy zajmują się obsługą prawną -jest ochrona pod względem prawnym podmiotów –w tym przypadku drogowych, które mają zaszczyt reprezentować.

Jeszcze jedna teza : prawo poprzez normy prawne jest nośnikiem zasad obowiązujących społeczeństwo w każdym zakresie działania ( zatem działania cywilnego, gospodarczego, administracyjnego itp.) oraz przewidującym sankcje w przypadku braku przestrzegania tych norm (w skrajnym przypadku w zakresie norm karnych).

W tym kontekście bardzo istotnym zadaniem jest popularyzowanie wiedzy prawnej przydatnej w pracy branży – przypomnijmy, że zgodnie -z art. 19 ustawy drogowej -planowanie, budowa,  przebudowa, remonty, utrzymanie ,ochrona dróg. Wykonawstwo drogowe ma trochę inne zadania- mniej budżetowe a bardziej gospodarcze.

Szkolenie oczywiście –ale to dobrze przeprowadzone i zależne od chęci szkolonych – nosi w sobie walor poznawczy. Pozyskaną wiedzę można wykorzystać w pracy zawodowej.

Przejdźmy do konkretów branży.

Dużą część pracy organizacyjnej przy drogach spełnia prawo administracyjne, bo ono jest wykorzystywane w procesie zarządzania drogami, procesie budowlanym ( np. prawo budowlane) czy zajęciu pasa drogowego. Nośnikiem tego największego segmentu prawa jest kodeks postępowania administracyjnego. Ta regulacja winna być powszechnie znana w branży. Podobnie, jaki i prawo zamówień publicznych rozumiane jako proces wyboru realizatorów inwestycji a w dalszej kolejności prawo cywilne, które reguluje relacje wykonawca budowy- inwestor. Na całe szczęście możemy sobie odpuścić prawo karne.

Moim zdaniem taka wyliczanka według gałęzi prawa jest trochę anachroniczna i teoretyczna, gdyż trąci szufladkowaniem. Celem winno być praktyczne zastosowanie prawa. Zatem moim zdaniem szkolenia powinny być „interdyscyplinarne”, organizowane w miarę zdefiniowanych potrzeb, odnoszące się do przedmiotu, którego dotyczą czyli drogi publicznej-w zakresie np.:

  • procedury administracyjnej
  • prawa zamówień publicznych i szerzej rozliczania w przypadku korzystania z funduszy unijnych
  • procesu inwestycyjnego – ogólnego i tego w oparciu o ustawę drogową
  • cywilistyki wykorzystywanej przy drogach w zakresie tzw. deliktu (odpowiedzialności za wypadki – np. art. 415 kodeksu cywilnego, jak też z zakresu umów,
  • utrzymania dróg
  • gospodarki nieruchomościami w przypadku dróg,
  • współpracy z innymi podmiotami korzystającymi i chcącymi korzystać z pasa drogowego (to oddzielny problem, bardzo… życiowy i ponownie inna historia)

Przykłady można mnożyć. 

Nie jest to kwestia li tylko popularyzowania, ale też wymiar bardzo praktyczny na co starałem się wskazać odpowiadając na Pani pytania. Jak widać w naszej rozmowie wskazane zostały zagadnienia, które są zaledwie wierzchołkiem góry lodowej prawa drogowego.

Będą więc kolejne rozmowy z czego już się cieszę. Dziękuję bardzo za poświęcony czas.

Rozmawiała: Anna Rogalińska

Mecenas Ryszard Kulik

Mecenas Ryszard Kulik zdobył uprawnienia radcy prawnego i cały czas pracował w obsłudze prawnej: od 1993r w administracji drogowej tzw. rządowej w terenie (DODP),od 1995r- zajmując się drogami miejskimi- w drogowej administracji samorządowej. Po reformie administracyjnej do 2018 roku zatrudniony był w terenowych strukturach GDDKiA. Obecnie w zakresie jego działań prawnych są drogi wojewódzkie i miejskie.


Mecenas Ryszard Kulik – dlaczego praktyk a nie ekspert?

Może jestem nieco staromodny ale ekspert prawa to dla mnie człowiek z siwą brodą, z doświadczeniem naukowym popartym stopniami naukowymi, mający doświadczenie praktyczne w dziedzinie prawa, które uzyskał dzięki praktyce sądowej( najlepiej jako strona w procesie) Praktyk natomiast to ten, który został przeszkolony w ogólnym zakresie a resztę umiejętności nabył w toku pracy – w tym przypadku w obsłudze prawnej. I właśnie tę drugą definicję uważam za bardziej pasującą do mojej osoby. A oto kilka faktów potwierdzających moją interpretację ww. podziału.

English EN Deutsch DE Polski PL